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PUBLICACIONES

Los sistemas de evaluación de impacto ambiental y la Diversidad Biológica. Análisis de Caso: República Argentina.

Juan Javier García Fernández

  1. Las competencias federal y provincial en la administración de la biodiversidad según la Constitución Nacional.
  2. La Argentina tiene un ordenamiento federal. Durante décadas ello trajo aparejadas dificultades para establecer las competencias de la Nación y las provincias con relación a la administración de los recursos naturales en general, y de la diversidad biológica en particular. La reforma constitucional de 1994 resolvió el tema al incorporar en su artículo 124, que:

    "Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio".

    La reforma de la Constitución incorporó la problemática ambiental en general en el Artículo 41, en lo que hace a los efectos derivados de las actividades productivas y a la recomposición de daños.

    "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley."

    Más adelante dicho artículo hace mención específica a la diversidad biológica:

    "Las autoridades proveerán a la... utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica,...".

    Delimita luego las competencias normativas al señalar que:

    " Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales". (El destacado es nuestro).

    A la luz del texto constitucional, hay acuerdo entre funcionarios, legisladores y especialistas, en el sentido de que es esencial avanzar en el dictado de esas normas mínimas nacionales abarcando diferentes áreas de regulación ambiental. Algunas personas opinan que ello se debe cubrir con una Ley Ambiental Nacional marco, mientras que la mayoría sostiene que deberán adoptarse varios cuerpos legales específicos.

    Independientemente de esa polémica menor, desde 1994, ha habido varias propuestas desde diversos sectores para la definición de las normas mínimas de protección ambiental comunes a toda la Nación, en el sentido del Artículo 41, pero aún no se han aprobado esas normas.

    Algunas personas sostienen que las leyes nacionales vigentes son de hecho normas mínimas comunes a toda la Nación, pero esto no es claro en especial para la diversidad biológica, ya que su administración les cabe a las provincias. Quizás las normas más recientes como la Ley 24.051, de Residuos Peligrosos, la de Inversiones Forestales (25.080) y la Ley Federal de Pesca (24.922) puedan ser consideradas normas mínimas en tanto fueron dictadas con posterioridad a la reforma constitucional.

    Como resultado de esto, las leyes vigentes en materia de diversidad biológica son el propio Convenio sobre Diversidad Biológica (Ley 24.375) y las leyes sectoriales de nivel nacional (en su mayoría preexistentes) en materia de fauna silvestre, parques nacionales, bosques, etc.

    Es importante señalar acá que tampoco se cuenta con una norma mínima en materia de Sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental, por lo cual rigen diversas normas específicas para cada sector a ese respecto, a lo que deben agregarse las normas generales y/o sectoriales vigentes en varias provincias.

  3. Estado de tramitación del Convenio sobre Diversidad Biológica.
  4. El CDB ha sido ratificado por la Ley Nacional Nº 24.375, de 1994. Por esa norma se designaba como Autoridad de Aplicación del CDB en el país a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNyAH), dependiente de la Presidencia de la Nación.

    Con posterioridad la Argentina fue sede de la Conferencia de las Partes del Convenio en diciembre de 1996, y ejerció la Presidencia el mismo hasta Abril de 1998. Durante los años 1997-98, se desarrolló el ejercicio de planificación de nivel nacional de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, con apoyo del GEF. Como resultado de ese ejercicio el país presentó en 1998 el Primer Informe Nacional a la Conferencia de las Partes del CDB.

    La SRNyAH cambió su nombre por el de Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS), en 1998. Luego, en diciembre de 1999, vuelve a cambiar su nombre por el de Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental (SDSyPA), pasando a depender del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, siendo actualmente la autoridad de aplicación del CDB. Simultáneamente, la Administración de Parques Nacionales fue transferida desde esa órbita a la de la Secretaría de Turismo de la Nación.

  5. Política Nacional Ambiental y la diversidad biológica.
  6. La Argentina no cuenta a la fecha con una ley ambiental marco de nivel nacional, ni con una Política Nacional Ambiental claramente aceptada. Durante el anterior período de gobierno se trabajó en la elaboración de una Política Ambiental de nivel nacional, realizándose consultas variadas a niveles provincial, sectorial y no gubernamental. La iniciativa formó parte del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA), financiado por el BID y ejecutado por la SRNyDS.

    Los resultados finales de ese ejercicio, fueron aprobados mediante resolución 311/99, del 21-4-99, y fueron publicados luego. Sin embargo, las autoridades asumidas luego del último recambio presidencial (diciembre de 1999), no han convalidado esa política, ni han continuado el desarrollo anterior hasta el momento.

    Ese documento es la primera explicitación formal de una política ambiental en el país. Dado que su adopción se produjo recién en el último semestre de una gestión ambiental que se extendió por ocho años, no tiene sentido plantear un seguimiento de su aplicación en la práctica. Independientemente de sus aciertos o defectos, la política ambiental entonces formulada, nada indica que vaya a ser considerada una Política de Estado en el corto plazo.

    En términos generales, este documento incluye dos secciones que hacen en modo directo al tema analizado.

    En la sección de Objetivos y Acciones Sectoriales de la Política Ambiental, se listan tres componentes. Uno de ellos es el Area de Acción Política: Conservación de la Diversidad Biológica y Sistemas Productivos Sustentables. Una de las acciones ahí destacadas es: Realizar el Análisis Ambiental de las Actividades que pudieran afectar la Diversidad Biológica.

    En la sección segunda, Acciones para Consolidar el Sistema Nacional Ambiental, una de sus áreas es la de Perfeccionamiento del Marco Normativo y, en general, de los Instrumentos de Política Ambiental. En este acápite se refiere al procedimiento de EIA.

  7. La legislación sectorial que regula a la biodiversidad.
  8. No hay hasta ahora una ley general sobre biodiversidad en el país, con excepción del propio instrumento de ratificación del CDB. Los antiguos instrumentos normativos sectoriales sobre recursos biológicos mantienen absoluta vigencia, aunque como es lógico, en muchos casos están algo desactualizados, ya que datan de otro momento del desarrollo conceptual en la materia.

    La ley Nacional de Bosques (Nº 13.273) data de 1948, aunque su texto ha sido ordenado mediante el Decreto Nacional Nº 720 del año 1995. Por su parte, las leyes nacionales Nº 22.421 (sobre Conservación de la Fauna Silvestre) y Nº 22.351 (de Parques, Reservas y Monumentos Naturales Nacionales), datan de inicios de la década de 1980.

    El marco normativo de la pesca marina ha sido reformulado recientemente mediante la aprobación de la Ley Nacional Nº 24.922 (Ley Federal de Pesca), a finales de 1998.

    La regulación de la flora silvestre y del acceso a los recursos genéticos, conforman dos de los principales vacíos normativos del país en lo que respecta a la biodiversidad.

  9. Los instrumentos de gestión ambiental que pueden incidir en la conservación y uso sustentable de la diversidad biológica.

Como hemos visto, no existe en el país un enfoque normativo integrado para los temas ambientales. Ello es válido también para los dos aspectos que nos interesan especialmente acá: la diversidad biológica y el Sistema de EIA.

En lo que hace a la herramienta de EIA, no sólo no hay un procedimiento unificado a nivel nacional, sino que existe una gran cantidad de organismos sectoriales que han elaborado sus propias normas, lo cual da un cuadro de gran dispersión en los aspectos de procedimientos.

Por otra parte, las autoridades ambientales no han intervenido mayormente en la generación de esas normas (con algunas excepciones como en residuos peligrosos). Así, Vialidad Nacional generó manuales para la evaluación de impacto de rutas y caminos nacionales; la Secretaría de Energía para lo relacionado con exploración, extracción y transporte de hidrocarburos; la Secretaría de Minería para esa actividad, y así de suyo. En muchos casos esas normativas se originaron en exigencias de los organismos de financiación más que en directivas internas.

El cuadro que sigue, basado en González Videla (1999), ilustra al respecto. Se señalan en el mismo los siguientes aspectos:

  • Ámbito del Organismo Nacional donde se aplica.
  • Tipo de Proyectos y/o Actividades del Sector Regulado.
  • Marco legal general que sustenta su aplicación.
  • Normativa específica sobre la EIA.
  • Autoridad de Aplicación.
  • Documentación requerida al Proponente y denominación asignada a la misma.
  • Modalidades de procedimientos de evaluación técnico - administrativos.
  • Actuación de la Autoridad de Aplicación en dicho procedimiento.
  • Documento autorizante y observaciones relevantes propias de cada Área en particular.

 VER: Cuadro No. 2: Aplicación del Instrumento de la EIA en el Nivel Nacional

  1. La diversidad biológica en los regímenes sectoriales de Evaluación de Impacto Ambiental.

En un panorama como el descripto, es de esperar que haya una fuerte dispersión en la forma en que es incorporada la dimensión de la conservación de la diversidad biológica en los regímenes de EIA.

Al estar cada sector regulando el proceso de EIA de acuerdo a sus propias normas, la forma en que se consideren los impactos sobre la diversidad biológica dependen de varios factores, tales como:

  • Lo que establece cada normativa específica.
  • Las directrices metodológicas emitidas por el ente regulador o la autoridad de aplicación, que pueden ampliar esas normas (tales como manuales, lineamientos generales, etc.).
  • La percepción que tienen, sobre el tema y su relevancia, los técnicos de cada organismo o autoridad de aplicación encargada de la evaluación de los estudios de impacto, y/o de la emisión de los permisos respectivos.
  • La trascendencia del proyecto hacia la opinión pública (por su dimensión, ubicación geográfica en áreas especialmente sensibles, etc.).
  • La pericia y la voluntad del equipo consultor que realiza cada estudio.

Una rápida revisión de las normas específicas de EIA en Argentina, permiten ver que todas ellas hacen mención en alguna forma al impacto sobre la diversidad biológica, por lo general mencionando la necesidad de evaluar los impactos dl proyecto en cuestión sobre la flora y la fauna, o de modo más genérico, sobre los ecosistemas (González Videla, 1999; Iribarren, 1997).

Así, las normas sectoriales sobre Protección Ambiental para la Actividad Minera (Ley 24.585), para la Evaluación de Consecuencias Ambientales de la Construcción de Grandes Represas (Ley 23.879), de Inversiones para Bosques Cultivados (Ley 25.080), para exploración y explotación de hidrocarburos (Resolución 105/92 Sec. De Energía), de vías y caminos nacionales (Manual de Evaluación y Gestión Ambiental), etc., todas ellas incorporan en alguna medida la evaluación de impactos sobre la biodiversidad.

La exigencia en la práctica se suele limitar a describir el medio natural donde se desarrollará la actividad y a identificar los impactos más relevantes derivados del proyecto (en forma de matrices u otras metodologías similares). Varias normas requieren que el estudio incluya las acciones sugeridas para la mitigación de esos impactos.

También es ampliamente variable lo relativo a los mecanismos de consulta a la comunidad en los diferentes regímenes de EIA de cada sector o jurisdicción. El tema es central en mejorar la calidad del sistema en relación a las EIA (Saunders, 1999).

El régimen de EIA que exige un más acabado detalle de los impactos sobre la diversidad biológica, es el de la Administración de Parques Nacionales (APN), lo cual es esperable, dado que la misión principal del organismo es tutelar el patrimonio natural sobresaliente del país, incluyendo la diversidad biológica de las áreas bajo su jurisdicción. Las normas de la APN establecen tres categorías de estudios de impacto de complejidad creciente, a la vez que incluyen listados de los tipos de proyectos que deberán someterse a cada una de esas tres categorías de estudio.

Otra norma que merece ser destacada ya que establece la necesidad específica de evaluar los daños a la diversidad biológica es el Manual de Impacto Ambiental que reglamenta las EIA para inversiones forestales en el marco de la citada Ley 25.080 y su decreto reglamentario 133/99. En febrero de 2000 se dio a conocimiento dicho manual, en el que se detallan los contenidos mínimos que deben tener los estudios, y se presentan los modelos de matrices sugeridas para los estudios.

El manual hace expresa referencia a que la actividad de plantación forestal debe "evitar la excesiva fragmentación de las diferentes unidades fisiográficas presentes en el predio", y señala más adelante que "es importante el mantenimiento de corredores ecológicos … en los que puedan subsistir especies de la flora y la fauna".

En tal sentido, es la primera norma que hace expresa referencia a los riesgos e impactos derivados de la pérdida de hábitat para la biodiversidad. Sin embargo, no se establecen criterios expresos, no se definen esos términos, ni se indican superficies máximas de conversión de hábitat admitidas, lo cual deja esos aspectos centrales enteramente en manos del particular que encarga el EIA, del equipo profesional que lo elabora, y de la autoridad que evalúa y eventualmente aprueba el estudio de impacto. Hasta que punto esta detallada normativa ha llevado a mejores prácticas reales, es objeto de controversias (Zucchini et al., 2000).

Lamentablemente, no se dispone a la fecha de trabajos detallados que evalúen de modo independiente el funcionamiento del conjunto del sistema de EIA en la Argentina, analizando una nube representativa de casos, como se han realizado en otras latitudes (Lee y Dancey, 1993; Thompson et al., 1997).

Se dispone de trabajos generales que analizan la coherencia, fortalezas y debilidades de los aspectos legales del sistema de EIA en el país (Irribarren, 1997; González Videla, 1999), pero pocos análisis específicos de como han marchado algunas de esas normas sectoriales en la práctica (García Fernández, 1999).

  1. La diversidad biológica en la calificación ambiental y en la evaluación de los proyectos sometidos al procedimiento de EIA. (Se incluyen algunos casos relevantes).

Dada la enorme dispersión de las normas entre diversos sectores y organismos nacionales, más las propias de cada provincia, es difícil evaluar de un modo general el funcionamiento real de los procedimientos y la relevancia cierta que se da a la diversidad biológica en ellos.

Por otra parte, en la Argentina son pocas las normas de EIA donde se prevé una calificación inicial de los proyectos. El caso ya citado de la APN es más bien una excepción. Por lo general, las normas sectoriales exigen estudios de impacto para toda iniciativa o proyecto de cada sector (v. gr.: todas las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, todos los tendidos de energía eléctrica de alta tensión, toda forestación implantada, e incluso en algunas provincias toda radicación de industrias).

En consecuencia, lo relevante sería ver en qué medida la diversidad biológica es tenida en cuenta al momento de analizar opciones o alternativas de proyectos, al momento de diseñar medidas de mitigación, o, en casos que lo merezcan, para rechazar por completo ciertas iniciativas cuyos impactos previstos son muy grandes y no presentan alternativas de menor daño.

Otro punto relevante que ha sido señalado en la literatura especializada (Thompson et al., 1997; Brooke, 1998), es que directamente las EIA habituales no se ocupan realmente de los impactos sobre la diversidad biológica. En muchos casos se limitan a breves listados de especies que habitan en el lugar directo el proyecto, en ocasiones se agrega una indicación sobre si alguna de ellas está amenazada, suelen haber vagas menciones a la necesidad de evitar acciones directas de daño (tales como impedir la caza por parte de los operarios permanentes o transitorios empleados por el proyecto), y otras generalidades por el estilo.

El componente predictivo de las EIA respecto a este tema, pocas veces pasa (cuando está presente) de inferencias indirectas. Muchos son los casos en los que no se hace siquiera un breve trabajo de campo para evaluar in situ en forma expeditiva la diversidad biológica presente.

De este modo, muchos estudios se limitan a completar listados de presencia de especies en base a bibliografía. De más está decir que el grado de precisión de estos métodos indirectos varía enormemente de acuerdo al tipo de trabajo realizado y a la distancia real del sitio del proyecto con algún estudio de referencia.

A juicio del suscripto, uno de los problemas centrales de las EIA rutinarias, es que se pide a todo proyecto, cualquiera sea su dimensión, más o menos lo mismo: evaluar los impactos del proyecto sobre la fauna y la flora, independientemente de una fase de screening o scoping inicial que permita señalar los posibles puntos conflictivos, que merecen una atención real.

Naturalmente que la dimensión del proyecto incide en la calidad de los estudios de impacto. Ello es así ya que un proyecto de gran dimensión tendrá normalmente previsto un presupuesto acorde prefijado para la realización del estudio de impacto. En estos proyectos grandes, la fase de estudios en el terreno normalmente se realiza. Pero en otros casos, al no haber una categorización gradual, las normas suelen terminar pidiendo estudios desmedidos a proyectos de dimensión mediana o pequeña.

Como se señaló más arriba, la falta de conocimiento técnico sobre conservación de la biodiversidad es moneda corriente en los organismos sectoriales que tienen que aprobar los estudios de impacto presentados. Como a la vez, estos mismos organismos suelen ser los propios promotores de las obras o proyectos que se evalúan, tampoco tienen un interés objetivo por mejorar el estándar de estas prácticas.

Algunos ejemplos concretos:

Insistimos en que a la enorme variedad de tipo de proyectos que existen para todo análisis de la eficacia de las EIA, para el caso de Argentina hay que agregar la tremenda dispersión de normas nacionales, sectoriales y provinciales, lo cual hace que toda muestra pequeña sea sesgada.

En base a nuestra propia experiencia y conocimiento podemos seleccionar algunos ejemplos prácticos de EIA, anotando sus aciertos o limitaciones en incorporar la dimensión de la biodiversidad.

  1. Caso de gran obra con régimen de EIA muy detallado: Plan de Modernización del Area Cataratas del Parque Nacional Iguazú.

Las obras a realizar eran de importancia, incluyendo apertura de vías de acceso, clausura de otras, un medio de transporte público (tren) a ser construido dentro del parque, varias construcciones de apoyo, renovación de toda la estructura de pasarelas en los tres paseos principales del área, etc.

Entre las fortalezas de este caso se pueden mencionar:

  • La existencia de una norma sectorial de EIA gradual, que exige para casos como este un estudio de gran complejidad.
  • Se trata de un área catalogada como Sitio de Patrimonio Mundial, administrada por el organismo decano de la conservación de la naturaleza en el país.
  • La obra, en rasgos generales, era considerada pertinente y necesaria, no sólo por el organismo, por las autoridades provinciales y municipales, y por entidades civiles.
  • Existía abundante información de base sobre la diversidad biológica del área, y un Plan de Manejo previo, que identificaba los problemas de conservación más importantes.
  • Cada proponente que aspiraba a obtener esa concesión debía preparar su propio estudio de impacto.
  • Se conformó una Comisión Evaluadora integrada por expertos independientes, a efectos de expedirse mediante una Declaración de Impacto y sugerir correcciones a las propuestas como requisito indispensable para la adjudicación de las obras.
  • Se conformó un Comité de Control, con el objeto de monitorear el cumplimiento de lo dispuesto en los pliegos, tanto en sus aspectos constructivos, como en lo relativo a la mitigación de impactos sobre la diversidad biológica y sobre la calidad de la visita pública.
  • Se previó la elaboración de un Plan de Monitoreo.

Principales debilidades:

  • El Plan de Monitoreo preliminar que se diseñó fue tremendamente abarcador, ya que se suponía debía ser solventado por el proponente.
  • Los pliegos de la licitación respectiva no incluían esta obligación a cargo del adjudicatario.
  • Por ello, el plan no pudo ser luego implementado por el organismo, debido a su alto costo, y al alto consumo de recursos humanos y de tiempo del personal que suponía su ejecución.
  • Este Plan debía ser precedido de una estimación de línea de base, a cargo del organismo, la cual nunca se realizó.
  • La dependencia de la APN que debía formular un plan de monitoreo práctico más asequible, nunca lo encaró hasta hoy.
  • Como consecuencia, todo intento futuro por monitorear chocará con la falta de referencia del estado de las cosas previo al inicio de las obras, con lo cual carecerá del sentido inicialmente previsto.

Conclusiones del caso:

  • El procedimiento es muy adecuado para obras o proyectos de envergadura, cuyo retorno financiero le permite cubrir los costos de un estudio detallado y de una Comisión independiente de evaluación.
  • Sin embargo, se plantearon objetivos excesivos para una fase con costos recurrentes como es la del monitoreo, sin preverse la fuente de financiación de la misma.
  • Aunque hubiese recursos humanos y financieros abundantes, el diseño de planes de monitoreo debe ser realista y sensato, en el sentido de limitarse a medir ciertas variables especialmente relevantes y con una periodicidad acorde con lo que se desea monitorear.
  • El ejemplo demuestra los defectos que se derivan de incorporar exigencias desmedidas en las normas y métodos de EIA (v. gr.: monitoreo permanente de todas las variables relevantes, u otras frases rimbombantes por el estilo).
  1. Caso de obra mediana con régimen de EIA sectorial: Tendido de Alta Tensión en Quebrada de Humahuaca.

Se trata de un proyecto de obra con financiación nacional, pero impulsado por las autoridades sectoriales de la Provincia de Jujuy, en el noroeste del país. Debido a ello, no era de aplicación la normativa federal sobre EIA, sino la propia de nivel provincial. La finalidad de este tendido es abastecer de mayor energía eléctrica a varios poblados y ciudades de la Quebrada de Humahuaca. El tendido propuesto y evaluado atravesaba en cinco sitios distintos el accidente geográfico, especialmente en sus angosturas. El sitio es uno de los recursos paisajísticos y turísticos de mayor valor de esa provincia.

Pocas son las fortalezas de este caso que se pueden mencionar:

  • Se procuraba abastecer a comunidades tradicionales, mayoritariamente de etnias andinas (kollas),
  • Se incluía una fase de Audiencia Pública.
  • Hay abundante información sobre las comunidades vegetales del lugar.
  • Hay también información abundante sobre los muy importantes sitios arqueológicos presentes en muchos lugares de la Quebrada.

Las debilidades del ejemplo son bastantes más numerosas:

  • El estudio fue efectuado por un profesional del área e la ingeniería, sin mayores consultas a especialistas de otras disciplinas.
  • No hubo relevamientos en el terreno de la diversidad biológica.
  • Se empleó información secundaria en la mayoría de los temas, incluyendo sobre turismo, en ocasiones, de fuentes poco fiables, y extrayendo predicciones sin basamento alguno.
  • El estudio no evaluó distintas alternativas tanto para el trazado como para la provisión de energía por otros medios (en base a gas natural disponible en la zona, por ejemplo). Se limitaba a evaluar cierta traza ya definida.
  • Ante la presión de parte de la opinión pública, contraria a las conclusiones del estudio, la Audiencia se postergó en dos ocasiones.
  • La autoridad de aplicación rechazó la solicitud de ser parte en la Audiencia de entidades relevantes, tales como la Universidad Nacional de Jujuy y la Sociedad de Arquitectos de Jujuy, argumentando que no aportaban pruebas (sic) adicionales al estudio efectuado.

Conclusiones del caso:

  • El ejemplo permite ilustrar algunas de las fallas más habituales del sistema de EIA: falta de análisis de alternativas, escaso trabajo interdisciplinar, fuentes de datos sólo secundarias, Audiencias Públicas restrictivas de la participación de los afectados o interesados.
  • Se puede concluir que si la opinión pública levanta su voz, cuando se trata de proyectos que afectan sitios de relevancia sobresaliente, entonces el proceso de EIA se conduce de mejor forma. Pero eso significa la desnaturalización de la EIA como herramienta de gestión ambiental preventiva.
  1. Caso de proyecto de conversión de uso de la tierra con régimen de EIA provincial: Plantación de escala industrial en Formosa.

El caso se refiere a una solicitud de adquisición de tierras fiscales, para su desmonte y manejo agrícola bajo riego, en una zona de alto interés, el oeste de Formosa, provincia limítrofe con el Paraguay, correspondiendo al Bosque del Chaco Seco.

Ante las numerosas preocupaciones de especialistas y opinión pública alrededor de este tema, la provincia convocó a la realización de un estudio de impacto, con costos a cargo del proponente.

Fortalezas de este caso:

  • Se adjudicó el estudio a un equipo de trabajo de buen nivel académico, con numerosos antecedentes de trabajo en el tipo de ecosistema del área del proyecto.
  • Si bien no se analizaron escenarios sin proyecto, sí se evaluaron diferentes niveles de conversión (porcentajes) de la superficie original.
  • Se procuró distinguir entre el impacto a nivel del predio y a una escala mayor, de tipo regional.
  • Se consultó la opinión de entidades civiles, comunidades y gobiernos locales en una etapa temprana del proceso, que podemos entender como equivalente a la fase de scoping.
  • Las recomendaciones finales incluyeron el mantenimiento de áreas importantes sin convertir, y la designación de parte del predio para fines primordiales de conservación.
  • El equipo de trabajo no se limitó a hacer un estudio del impacto ambiental previsible, sino que, en la práctica, operó como un equipo de manejo de conflictos, buscando identificar puntos mínimos que fueran aceptables para los diversos actores involucrados (empresa, gobiernos, comunidades locales, entidades de conservación).

Debilidades del caso:

  • Algunas de las fortalezas son a la vez debilidades, especialmente el papel asumido por el equipo consultor, ya que según las prácticas sugeridas, el estudio de impacto debe ser conducido de forma independiente a la evaluación o a la aprobación final del proyecto y del estudio en sí.
  • La falta de independencia del equipo evaluador respecto del proponente y de la autoridad de aplicación.
  • La falta de capacidad técnica propia del organismo provincial que es la autoridad de aplicación, conduce en la práctica a aceptar las recomendaciones del equipo profesional contratado, ya que no puede hacer una evaluación real del estudio como tal.

Conclusiones del caso:

  • Es válido repensar la mecánica del sistema de EIA especialmente en lugares donde la capacidad instalada en el Estado para evaluar los estudios de impacto es poca.
  • En un caso como el descripto, se trató más de identificar "soluciones aceptables para las partes", que de conducir un estudio independiente que luego pudiera dar origen a la búsqueda de esas soluciones en la fase de evaluación y consultas formales al público interesado o afectado.
  • Desde la óptica de la autoridad de aplicación, una alternativa como esta le simplifica su tarea, ya que en un único paso obtiene un estudio y una cierta garantía de aceptación social.
  • Sin embargo, sería preocupante que todo proponente exija al equipo técnico que contrata para hacer un estudio, que deba garantizarle ese nivel de aceptación de su propuesta, con las modificaciones que se deban dar en cada caso.
  • La reflexión central derivada del ejemplo es si el sistema de EIA requiere diferentes pasos: 1) estudio, 2) consulta, 3) evaluación y, eventualmente un 4) manejo del conflicto de intereses, o si es deseable que todo se haga en un único paso a cargo de un único equipo, sin contralor real del estado por su debilidad técnica.
  1. Caso de obra mediana sin régimen de EIA provincial: Rutas provinciales en San Luis.

Se trata de la ampliación y pavimentación de dos rutas perpendiculares que atraviesan el corazón del único remanente relativamente importante de pastizal pampeano en estado relativamente prístino del país (es usado para ganadería, pero mantiene una composición florística poco alterada). Es además el área de mayor presencia de una de las especies más severamente amenazada de extinción en el país, el ciervo de las pampas, especie carismática que está presente en el escudo oficial de la Provincia de San Luis. La especie es Monumento Natural por ley de la provincia.

Al tratarse de rutas provinciales, no nacionales, la realización de EIA no es obligatoria, ya que los manuales y lineamientos existentes en Vialidad Nacional se aplican sólo en jurisdicción federal. La obra se está ejecutando, pese a los numerosos reclamos de la sociedad civil y aún de organismos de nivel nacional.

Conclusiones del caso:

Sólo se lo incluye para ilustrar, con este ejemplo paradigmático, las graves derivaciones que tiene, para la diversidad biológica del país, la falta de normas mínimas válidas para todo el territorio nacional, tanto en lo que hace a EIA, como a la protección de especies amenazadas.

  1. Competencias en materia de regulación y fiscalización de la diversidad biológica.

La facultad de aprobar, rechazar, o solicitar modificaciones a un dado proyecto recae, a nivel nacional, sobre cada Autoridad de Aplicación sectorial del régimen de EIA.

La autoridad nacional de aplicación del Convenio sobre Diversidad Biológica es la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental (SDSyPA) aunque, para varios aspectos del CDB, la competencia de fijar políticas y evaluar técnicas es de la Secretaría de Agricultura (semillas, organismos genéticamente modificados para la agricultura, etc.).

La SDSyPA no interviene de modo rutinario en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de nivel nacional (hidrocarburos, generación de energía eléctrica, rutas nacionales, forestación, etc.), ni emite de modo regular opinión técnica, salvo que exista un requerimiento expreso del organismo sectorial.

Los organismos sectoriales carecen, salvo alguna excepción aislada, de la capacitación técnica adecuada como para incluir la dimensión de la diversidad biológica en los procedimientos rutinarios que les competen. Como consecuencia de ello, en lo que hace al tratamiento del tema, a las acciones de mitigación y a un eventual plan de monitoreo si correspondiera, se limitan a aprobar la opinión incluida en el propio estudio presentado por el interesado en desarrollar el proyecto.

Algunas normas exigen que el equipo que realiza el estudio debe ser independiente de la empresa proponente, lo cual es una restricción absurda, ya que cada empresa tiene la más absoluta libertad para contratar a quien desee. En algunos casos, las personas que realizan el estudio deben estar inscriptas en ciertos registros de consultores individuales o empresas consultoras. Debe destacarse que, en la práctica, no hay impedimento alguno para que cualquier profesional interesado pueda registrarse.

En atención al régimen federal de gobierno, la responsabilidad última en materia de administración de la diversidad biológica, corresponde a las autoridades provinciales.

No hay precisión respecto a cuales son en la práctica las facultades de la Nación en materia de administración de la fauna y la flora silvestres (terrestres), más allá de la regulación del comercio internacional e interprovincial, incluyendo la implementación de la convención CITES.

A diferencia de otros países que tienen régimen federal de gobierno, no existe aún una ley de carácter federal que dé claras atribuciones a la Nación en materia de especies categorizadas como amenazadas, o de especies migratorias (García Fernández, 1997).

Se supone que deberá adoptarse una Norma Mínima sobre este aspecto, en el espíritu que señala el Artículo 41 de la Constitución Nacional.

De modo análogo, la delimitación de las competencias federal (o nacional) y provinciales, en materia de EIA no siempre es clara. Algunos de los ejemplos presentados más arriba indican que las autoridades nacionales no cuentan hoy con medios efectivos para intervenir en casos en que se produzcan graves consecuencias a la diversidad biológica del país cuando se trata de proyectos diseñados y ejecutados en el nivel provincial.

Distinta es la situación en materia de recursos marinos, ya que la nación tiene clara competencia. Las provincias administran los recursos marinos hasta la milla 12. La jurisdicción de la Nación comienza a partir de la milla 12, hasta la milla 200. En materia de regulación pesquera, desde 1999 existe un órgano de composición mixta (el Consejo Federal Pesquero) que es quien fija las políticas, emite permisos, establece las capturas permisibles y determina las áreas o épocas de veda.

BIBLIOGRAFÍA

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